Otra vez los incentivos tributarios

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La República Dominicana se aboca a la realización de una reforma tributaria. Según se plantea la reforma se hará dentro del marco normativo de la Ley No. 12-01, de la estrategia nacional de desarrollo, que dispone un pacto fiscal. No creo en pacto ni en consenso, creo en políticas formuladas por los gobiernos con objetivos claros y definidos para la consecución del bien común. En el único consenso que creo es el que se da en el proceso político. Por el cuál surge un gobierno electo cuya legalidad y legitimidad le da facultades para actuar formulando políticas económicas, y en este caso particular políticas tributarias.

Los pactos y los consensos regularmente son excluyentes. Comúnmente benefician a los que participan en ellos o los que están representados. Después de los consensos, en la formulación de la política tributaria, los que no participan terminan con una carga tributaria mayor. Las políticas tributarias que se diseñan por acuerdo parciales, cada uno con objetivos diferentes, suelen tener resultados injustos. Así se conforma una estructura tributaria con instrumentos que persiguen objetivos contradictorios.

Un gobierno debe escuchar y considerar las propuestas razonables, pero nunca debe renunciar a sus funciones. Al gobierno le corresponde trazar los objetivos y formular las políticas instrumentales para obtenerlos. En ese proceso siempre debe considerar los intereses de los que no tienen acceso a los consensos. El presidente J. F. Kennedy, en una discusión con las grandes empresas de EEUU, cuando se habló de su papel en el debate dijo que él representaba a todos aquellos que no eran la General Motor.

Se discute con vehemencia el tema de los incentivos tributarios. De tal modo, que tratan los casos como fenómenos aislados, sin subrayar sus efectos en la estructura tributaria. Cuando los incentivos fiscales erosionan los ingresos tributarios haciendo que aquellos que no se benefician de los mismos terminen soportando una mayor presión tributaria. Los resultados de una política de incentivos son difíciles de determinar y controlar.

La discusión es sobre la permanencia o la proliferación de los incentivos. Todo el mundo quiere incentivos tributarios, lo que determina su proliferación, y aquellos que los tienen quieren su permanencia. Tal como lo señaló el profesor español Fuente Quintana. Un profesor también me dijo, que sólo quieren incentivos del impuesto sobre la renta las empresas que obtienen beneficios.

Una gran empresa que obtenía beneficios y los reinvertía acogida a las leyes de incentivos vigentes en el momento cuando se eliminaron en el 1992, al año siguiente presentó pérdidas. Las fórmulas de los intensivos se caracterizan por dar amplios beneficios y como sólo buscan dar beneficios se hacen con técnicas erráticas. La proliferación de los incentivos conlleva que para evitar los impuestos se coloquen inversiones en todos los sectores que tienen incentivos y que aquellos que no los tienen pidan igual tratamiento hasta que es el cao y el Estado se queda sin ingresos.

Los recursos humanos calificados, la estabilidad económica y la seguridad jurídica pueden ser determinantes más relevantes que los incentivos al momento de la colocación de una inversión, más cuando se trata de inversionistas que en sus países de origen pagan mayores impuestos que los de República Dominicana. Los procesos de transformación sustancial requieren recursos humanos calificados. De tal modo, que los empleos no se atribuyen a gente que ha vivido en la zona donde hay escasa formación, sino a gente con formación que se desplazan hacia el lugar, Cuando se requiere escasa calificación y hay pocas reglas terminan empleando mano de obra barata que provee el exterior.

Los incentivos tributarios tienen sus fundamentos en lo que Louis Eisenstein destaca como la ideología de las barreras y frenos. Definida por el autor como una doctrina saturada por un pesimismo que sólo pueden transmitir sus auténtico creyentes. Así hablan del infortunio que nos puede sobrevenir, sino se ofrecen determinados incentivos tributarios. El tema de los tributos se trata de forma imparcial, pero cargado de intereses.

En la ideología de las barreras y frenos se colocan los tributos como los obstáculos de la inversión. Se argumenta que los inversionistas deben ser alentados con exenciones de impuestos para eliminar la calamitosa necesidad de capital. Agregando que los impuestos quitan más a la economía que lo que agregan, claro, obviando el tema del gasto público. La doctrina se asocia a un lenguaje maniqueo, donde los gobiernos son esencialmente malos y derrochadores y todas las inversiones son buenas.

Nunca se determina si las inversiones que se procuran se pueden conseguir por otros medios. En Perú, en un momento dieron generosos incentivos tributarios para que se invirtiera en una zona selvática y nadie invirtió un centavo. Cuando construyeron infraestructura de acceso a la selva, financiada a través del gasto público, entonces las inversiones se colocaron en esa zona. En la frontera hubo incentivos tributarios y nadie instaló una fábrica. Ahora se instalan, cuando los accesos son más factibles por la construcción de carreteras. La inversión no se concentra en la parte empobrecida de la zona fronteriza.

En 1992, cuando se promulgó el Código Tributario, fueron eliminadas todas las leyes de incentivos y las inversiones acogidas a leyes de incentivos se dejó que concluyeran sus periodos. La justificación de los incentivos eran las elevadas tasas de los impuestos sobre la renta y la existencia de unos impuestos definidos como impuestos internos que eran aranceles. Todos fueron derogados. Una política de incentivos hoy no parte de la situación existente antes del 1992. Hubo un sector que tuvo más inversiones en el periodo sin incentivos que con su existencia y todavía que no se puede desarrollar sin incentivos.

Las exenciones de las leyes de incentivos se diseñan con fórmulas amplias, intrincadas y repetitivas. No se dice el objetivo que se busca, que queden exentas de todos los impuestos las empresas instaladas en una zona geográfica. No, se habla de los impuestos internos y aranceles. Tan mala es la fórmula que obvian los impuestos que se aplican con ocasión de la importación que sin ser aranceles tiene efectos arancelarios.

Se establecen igual periodo de vigencia absurdos, de 50 o 30 años. Después de casi 60 años de fracasos con esas fórmulas las reiteramos. Igual pueden las exenciones subjetivas hacer que queden exentas las transferencias de bienes que la empresa que recibe los incentivos no elabora.

Los bienes exentos por su destino, se sabe, resulta imposible controlarlos. El control de los incentivos o su aplicación ha servido para el enriquecimiento de aquellos que han aplicado las exenciones. Si usted los vio ayer, y los ve hoy, observa riquezas que no se pueden adquirir sólo con la remuneración de un cargo público. La estructura burocrática, consejo directorio, se convierten en legisladores dando incentivos y clasificando empresas que no cumplen con los requisitos establecidos. Al final el número de empleos es menor al establecido en los proyectos y todo se concentra en la geografía con menos pobreza.

El tema de los incentivos tributarios debe observarse dentro de una reforma tributaria. No como un asunto aislado. Los incentivos afectan la distribución del ingreso, benefician regularmente a los más ricos y el cumplimiento de los objetivos al final de su periodo de vigencia no se comprueba si fueron alcanzados. Se reiteran como con éxito y nadie determina si los incentivos fueron realmente necesarios.

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